Rambler's Top100
  Юридическая консультация Тел. + 7 (495) 504-8650 
Главная Юридические услуги для бизнеса и для граждан Цены на юридические услуги Полезная юридическая информация Юридические советы онлайн О юридическом бюро
 
Ответсвенность СМИ в период избирательных кампаний Печать
Проблема малой эффективности механизмов ответственности за злоупотребление свободой массовой информации во время выборов и возможные пути ее решения (процессуальный аспект)
Значительное место в предвыборной кампании занимает такая избирательная процедура как предвыборная агитация. Состязательность зарегистрированных кандидатов за доверие и голоса избирателей, главным образом, проявляется в формах и методах убеждения и воздействия на избирателей. Необходимость донести наиболее полную информацию, носящую характер предвыборной агитации, охватить ею всю территорию избирательного округа и распространить ее в наиболее благоприятные для агитационных целей сроки придает средствам массовой информации первостепенное значение как форме проведения предвыборной агитации
Деятельность средств массовой информации, в первую очередь, регулируется Законом "О средствах массовой информации". Статья 1 данного закона презюмирует свободу массовой информации как естественное состояние средств массовой информации. Свобода слова и массовой информации гарантируется статьей 29 Конституции РФ, но право на эту свободу не может быть безгранично. Ограничение права на свободу получать и распространять всякого рода информацию устно, письменно, посредством печати или иными способами предусмотрено пунктом 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах : "…Оно (право) может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом …"
Ограничение деятельности определенных избирательным законодательством средств массовой информации установлено федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Эти ограничения действуют только в строго определенный период времени, в котором протекает избирательная кампания, и только в рамках сроков, предоставленных зарегистрированным кандидатам для проведения предвыборной агитации. Сроки проведения агитации в государственных, муниципальных и приравненным к ним средствах массовой информации устанавливаются в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (п.2 ст.1). Пункт 3 статьи 1 данного Федерального закона предоставляет субъектам Российской Федерации право принимать законы, устанавливающие дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Но, как показывает практика разрешения судебных споров, связанных с применением избирательного законодательства, суды руководствуются, в первую очередь, положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Законы о выборах содержат ряд норм, ограничивающих действия средств массовой информации. Эти ограничения можно разделить по виду ответственности, предусмотренной за несоблюдение установленных запретов. Злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации может выражаться в совершении уголовно наказуемых деяний при использовании средств массовой информации, которые перечислены в части 1 статьи 4 Закона "О средствах массовой информации" и указаны в законах о выборах в статьях о недопустимости злоупотребления правом на предвыборную агитацию. Это - публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации, возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной нетерпимости и вражды, совершенные с использованием средств массовой информации. Состав данных преступлений и ответственность за их совершение определяет Уголовный кодекс Российской Федерации.
Законы, регулирующие избирательный процесс, так же как и Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливают запрет на совершение указанных деяний, но только для средств массовой информации, подпадающих под действие законов о выборах и в связи с публикациями, носящими характер предвыборной агитации.
Законодательство о выборах за данные нарушения также предусматривает такой вид ответственности, как отмена регистрации кандидата в судебном порядке. В случаях выявления таких нарушений, соответствующую избирательную комиссию закон обязывает, а иным органам, организациям и гражданам предоставляет право обратиться в суд с представлением либо заявлением об отмене регистрации кандидата.
Исходя из этого, можно сказать, что злоупотребление свободой массовой информации в период проведения выборов, выразившиеся в нарушении требований Уголовного кодекса Российской Федерации, создает право и обязанность государства применить к лицу, совершившему уголовное деяние, норму уголовного закона и назначить наказание. Назначение наказания - исключительная компетенция суда, осуществляемая в соответствии с уголовным, уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, сам механизм применения уголовной ответственности за злоупотребление свободой массовой информации во время избирательной кампании, можно назвать достаточно отлаженным и эффективным.
Видимо, следует поставить вопрос о недостаточном использовании механизма применения уголовной ответственности за злоупотребление свободой массовой информации в ходе избирательной кампании. Но так ли это на самом деле, и не будет ли избирательный процесс, при "достаточном" применении уголовной ответственности, неизбежно сопровождаться уголовными разбирательствами?
Статья 14 Уголовного кодекса Российской Федерации дает нам понятие преступления и понятие действия, содержащего признаки уголовного деяния, но в силу малозначительности не представляющего общественной опасности и, следовательно, не являющегося преступлением. Уголовное дело о таком деянии не может быть возбуждено.
На практике, в ходе избирательных кампаний в правоохранительные органы нередко поступают заявления о совершаемых зарегистрированными кандидатами, журналистами, главными редакторами средств массовой информации и т. д. уголовных деяниях. И в большинстве случаев следует отказ в возбуждении уголовного дела по причине малозначительности деяния лица, указанного в заявлении.
Как было сказано выше, всю деятельность средств массовой информации регулирует Закон "О средствах массовой информации". Статьей 59 этого закона предусмотрена уголовная, административная, дисциплинарная или иная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации. Также Закон "О средствах массовой информации" устанавливает и перечисляет случаи освобождения от ответственности редакции, главного редактора, журналиста за публикации, представляющие собой злоупотребление свободой массовой информации.
Таким образом, Закон "О средствах массовой информации" детально устанавливает порядок деятельности средств массовой информации, в том числе и в период проведения избирательных кампаний.
Из сказанного выше следует, что злоупотребления свободой массовой информации во время выборов, выразившиеся в совершении уголовно наказуемых деяний, рассматриваются правоохранительными органами в соответствии с уголовным, уголовно-процессуальным законодательством, Законом "О средствах массовой информации", избирательным законодательством. Эти злоупотребления свободой массовой информации имеют уголовный состав, установленный Уголовным кодексом Российской Федерации, независимо от того, когда они совершались, - в период избирательной кампании либо не имели отношения к выборам. Так, публичные призывы к насильственному захвату власти есть преступное деяние независимо от того, совершались ли они в процессе предвыборной агитации либо не были связаны с выборами.
Законодательство о выборах лишь подтверждает действие уголовного кодекса во время проведения избирательной кампании, но не обязывает правоохранительные органы и избирательные комиссии выявлять факты незаконной предвыборной агитации.
Законодательство о выборах предоставляет избирательным комиссиям право обратиться в правоохранительные органы в случае нарушений избирательного законодательства, но на практике избиркомы этим правом пользуются далеко не в полной мере.
Одна из проблем недостаточной эффективности применения мер ответственности за злоупотребление свободой массовой информации во время выборов в состоит в следующем:
Пункт 4 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" говорит: "Избирательные комиссии….обязаны….рассматривать поступившие к ним….обращения о нарушениях настоящего Федерального закона….и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок,…В случае, если факты,…требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Избирательные комиссии….вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений…в правоохранительные органы, которые обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования,….принять меры по пресечению этих нарушений. В случае, если факты,….требуют дополнительной проверки,…..меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.
Пункт 9 статьи 45 названного закона устанавливает: "В случае нарушения организацией, осуществляющей теле - и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания….правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия….вправе обратиться в правоохранительные органы, суд….."
Данная норма предоставляет избирательным комиссиям возможность использовать право обращения в правоохранительные органы по своему усмотрению. Можно предположить, что в одном случае избирательная комиссия обратится в правоохранительные органы, а в случае с другим средством массовой информации не сочтет это нужным. Таким образом, у избирательных комиссий есть возможность избирательно применять право обращения в правоохранительные органы по поводу нарушений правил предвыборной агитации средствами массовой информации. Несмотря на то, что избирательная комиссия является коллегиальным органом решения, принимаемые комиссией, зависят от субъективного мнения ее членов. Ни для кого не секрет, что в каждом регионе есть свои "опальные" средства массовой информации, деятельность которых постоянно находится под пристальным вниманием местной администрации, а в период выборов под "строгим" наблюдением избирательной комиссии. В то же время, зачастую, избирательные комиссии не осмеливаются усматривать нарушения у средств массовой информации, приближенных к местным органам власти.
В связи с этим, думается, что для наиболее полного обеспечения реализации и защиты избирательных прав избирательным комиссиям должно предоставляться не право обращения в правоохранительные органы в случае нарушения правил предвыборной агитации, а вменено в обязанность в каждом случае допущенного нарушения направлять представление в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти.
Пункт 8 этой же статьи говорит: "Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности…."
В приведенном тексте закона ничего не сказано о выявлении нарушений. Закон о выборах никого не обязывает выявлять нарушения законодательства при проведении избирательной кампании. Лишь в пункте 3 статьи 21 данного закона говорится: "Избирательные комиссии….обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав…."
Данное обеспечение законодатель раскрывает нам как рассмотрение в установленный срок обращений граждан и направление представлений в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы власти о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении к ответственности виновных лиц.
Избирательный закон также обязывает правоохранительные органы проводить проверки по представлению избирательных комиссий и принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности в установленный законом срок, но в законе не закреплена обязанность правоохранительных органов выявлять правонарушения связанные с выборами.
Из сказанного выше следует, что Федеральный закон "Об основных гарантиях…" не уделяет внимания такому важному вопросу, как выявление противоправной агитации в средствах массовой информации, притом, что данный закон предусматривает и запрещает злоупотребление свободой массовой информации в форме уголовных деяний.
Наиболее компетентными органами в сфере избирательного законодательства являются избирательные комиссии. И было бы вполне разумно обязать избирательные комиссии выявлять все формы нарушений избирательного законодательства и, не в последнюю очередь, злоупотребления свободой массовой информации во время проведения выборов.
Так же этим законом не возлагается обязанность и на правоохранительные органы выявлять уголовно наказуемые формы предвыборной агитации в средствах массовой информации. Следует полагать, что законодатель счел достаточным действие закона "О милиции", в котором определены задачи общественной милиции как выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений
В свою очередь, правоохранительным органам необходимо строго выполнять свои задачи в полном объеме, и их непосредственной обязанностью должно являться выявление правонарушений в период избирательной кампании. И это должно быть, на наш взгляд, закреплено в законодательстве о выборах.
Как уже говорилось выше, за нарушение норм избирательного законодательства, регулирующих деятельность средств массовой информации во время выборов, установлены различные виды ответственности. В 2000 году в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях введен ряд норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил проведения избирательной кампании, в том числе за нарушение правил проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации (ст. 40.8).
Нужно сказать, что в практике проведения выборов наибольшее число дел об административных правонарушениях судам приходиться рассматривать в связи с применением данной статьи.
Федеральные законы о выборах определяют общие условия доступа кандидатов к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации и распространения других информационных материалов. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает наиболее детальный порядок размещения агитационных материалов в средствах массовой информации и подробно определяет обязанности СМИ. Но все законы о выборах разделяют средства массовой информации на государственные и муниципальные либо на негосударственные. Отличием является участие государственных либо муниципальных органов в качестве учредителей в данных СМИ и (или) их финансирование не менее чем на 15 процентов за счет государственных средств за год, предшествующий выборам. Негосударственные СМИ отличает отсутствие данных факторов
Между этими двумя видами СМИ законодательство о выборах делает большое различие в части соблюдения правил участия в предвыборной агитации. Исходя из смысла статьи 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая называется "Общие условия доступа зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков к средствам массовой информации", большинство ограничений и обязанностей СМИ, касающихся соблюдения условий доступа к ним кандидатов, относятся к государственным и муниципальным СМИ. Негосударственные средства массовой информации, предоставляющие зарегистрированным кандидатам за плату печатные площади и эфирное время, должны лишь соблюдать единые размер и условия оплаты для всех кандидатов, опубликовать сведения о размере оплаты не позднее чем на двадцатый день после официального опубликования решения о назначении выборов и представить их вместе с уведомлением о готовности разместить агитационные материалы избирательных объединений, избирательных блоков в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, а избирательную комиссию субъекта Российской Федерации уведомить о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам, региональным группам кандидатов.
Также редакциям всех средств массовой информации, независимо от форм собственности, принявших участие в избирательной кампании, необходимо вести учет предоставленного эфирного времени, печатных площадей и предоставлять отчетность в соответствующие избирательные комиссии по установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации форме.
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" более детально регулирует в период выборов деятельность средств массовой информации, относящихся к государственным и муниципальным, а также возлагает на них обязанности по предоставлению печатных площадей и эфирного времени для размещения предвыборной информации и агитации относительно других законов о выборах. Прежде всего, это вызвано необходимостью обеспечения равного бесплатного доступа всех кандидатов к средствам массовой информации. Таким образом, государство гарантирует предоставление равных условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации всем кандидатам и регулирует это законодательно.
Но пункты 1 и 4 статьи 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подчеркивают обязательность предоставления равных условий и возможностей для проведения предвыборной агитации, представления своих предвыборных программ зарегистрированным кандидатам только для средств массовой информации, относящимся к государственным и муниципальным. В связи с такой формулировкой у некоторых руководителей негосударственных средств массовой информации складывается мнение, что они не обязаны предоставлять равные условия и возможности для проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам и, как следствие, предоставляют максимальные возможности одному кандидату, отказывая в этом другому.
Эти же положения содержит комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях под редакцией И.И.Веремеенко, Н.Г.Салищевой, М.С.Студеникиной. В комментарии к статье 40.8 "Нарушение правил проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в периодических печатных изданиях и на каналах организаций, осуществляющих теле - и (или) радиовещание" сказано : п.4 "…Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам гарантируются равные условия доступа к СМИ". п.5 " К СМИ, призванным соблюдать данные условия, относятся прежде всего государственные и муниципальные теле-, радиокомпании, а также печатные периодические издания с государственным участием… Должностные лица редакций государственных и муниципальных периодических печатных изданий также обязаны обеспечить равные возможности публикации агитационных материалов для всех кандидатов…. Правила, установленные для СМИ с государственным участием, не полностью распространяются на негосударственные СМИ…."
Рассматривая в порядке административного судопроизводства дела, касающиеся нарушений правил проведения предвыборной агитации в СМИ, судьи зачастую руководствуются названным комментарием, воспринимая его буквально, не вдаваясь в детали, в какой части правила распространяются, а в какой не распространяются на негосударственные СМИ. В результате, средства массовой информации, допустившие злоупотребления свободой массовой информации во время выборов и нарушение правил предвыборной агитации, освобождались от административной ответственности, так как не относились к категории государственных либо муниципальных СМИ.
В пункте 4 статьи 60 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая называется "Недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации" указывается на недопустимость опубликования информации в СМИ, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации. Необходимо сказать, что это абсолютно справедливая норма, и ограничение деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании в части строгого указания срока опубликования опровержения явно целесообразно. В отсутствие такой нормы пришлось бы руководствоваться порядком и сроками опровержения, установленными Законом "О средствах массовой информации". В этом случае, зачастую, сроки опубликования опровержения выходили бы за рамки избирательной кампании, что, несомненно, бы являлось злоупотреблением свободой массовой информации при проведении избирательной кампании
Но дело в том, что правила пункта 4 статьи 60 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" распространяются строго только на средства массовой информации, относящиеся к категории государственных и муниципальных. Следовательно, отказ негосударственного СМИ в опубликовании опровержения до окончания срока проведения предвыборной агитации не является нарушением правил проведения предвыборной агитации и не подлежит административной ответственности в соответствии со статьей 40.8 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
В связи с формальным отсутствием правонарушения в данной ситуации, зарегистрированный кандидат, которому отказано в опубликовании опровержения в негосударственных СМИ до конца срока предвыборной агитации, а предложено, в соответствии с порядком опровержения, установленного Законом "О средствах массовой информации", опубликовать опровержение после дня голосования, не вправе обратиться в суд на действия должностного лица редакции СМИ. Таким образом, кандидат лишен возможности разрешить в судебном порядке данный вопрос в период действия избирательной кампании.
В случае, если действие пункта 4 статьи 60 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" распространялось бы на все средства массовой информации, независимо от форм собственности, то кандидат обладал бы правом требовать опубликования опровержения до окончания срока предвыборной агитации, в том числе и в судебном порядке. Суды, в соответствии с действующим избирательным законодательством, обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, принимать решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании.
Принимая меры по защите своей чести и достоинства, кандидаты подают исковые заявления в суд в порядке гражданского судопроизводства. А так как данный вопрос формально не связан с действием избирательного законодательства, то сроки рассмотрения искового заявления, в данном случае, не зависят от сроков избирательных действий и окончания избирательной кампании. Решение о восстановлении чести и достоинства уже бывшего кандидата принимается судом спустя значительное время после окончания выборов
На практике, во время выборов многие редакции негосударственных СМИ используют возможность "отсрочки" наступления ответственности и опубликования опровержения на предвыборные агитационные материалы, наносящие ущерб чести, достоинству и деловой репутации зарегистрированного кандидата.
В соответствии с действующим избирательным законодательством эта "отсрочка" продолжает безнаказанно использоваться в избирательных кампаниях всех уровней.
Исходя из сказанного, нам видится, что правовое регулирование предвыборной агитации в средствах массовой информации требует дальнейшего совершенствования. Приведенные выше примеры говорят о существовании в действительности проблемы, требующей принятия законодательных решений на федеральном уровне
Каждое отдельное предписание закона является той или иной частью нормы права. В свою очередь, структура нормы права состоит из трех элементов на которые закон должен давать ясные и четкие ответы: а) при каких реальных условиях и обстоятельствах норма должна действовать; б) какие права и обязанности возникают в случае наступления событий, указанных в гипотезе нормы; в) какие принудительные меры воздействия могут быть применены к нарушителям данной нормы. Принудительные меры воздействия направлены прежде всего на предупреждение нарушений порядка устанавливаемого данной нормой. Закон, в том числе и регулирующий избирательный процесс, не может допускать отсутствие в конкретных нормах права тех или иных элементов, использование нечетких, двусмысленных дефиниций понятий, многозначных терминов и не поясняемых далее слов таких как "принять меры…", "в случае нарушения …избирательная комиссия…вправе…".
Такое неконкретное, на наш взгляд, изложение имеет положение пункта 9 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Наша позиция в отношении данной нормы была высказана выше.
Нормы закона не дающие однозначного их понимания, как например: "…может являться основанием для привлечения…к ответственности…" (п.4 ст.60 Федерального Закона РФ № 121-ФЗ), не могут действовать эффективно.
Также, одной из причин малой эффективности действующего избирательного законодательства, в части применения санкций за злоупотребление свободой массовой информации во время выборов, является отсутствие в этом законодательстве обязанности государственных органов выявлять правонарушения, связанные со злоупотреблением свободой массовой информации.
Не видится целесообразности также в положениях закона, устанавливающих разграничения редакций средств массовой информации (по субъекту собственности) на государственные и муниципальные и на редакции принадлежащие негосударственным учредителям, когда эти разграничения касаются применения мер ответственности за нанесение ущерба чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата. Применение либо не применение санкций к редакции средства массовой информации в случае данного нарушения закон устанавливает исходя только из статуса учредителя СМИ либо его редакции. Такое положение закона устанавливает неравенство субъектов права перед законом, что противоречит общим принципам законодательства и еще более понижает эффективность действия норм избирательного законодательства, предусматривающих ответственность за злоупотребление свободой массовой информации во время выборов.
Избирательное законодательство является важнейшей частью конституционного законодательства Российской Федерации. Но в Конституции только в самых общих чертах дается правовое регулирование выборов в Российской Федерации. Это обстоятельство в серьезной мере сдерживает совершенствование избирательного законодательства и возлагает решение этого вопроса исключительно на средства самого законодательства о выборах.
 
 
Rambler's Top100
 
 
 
Юридическая фирма "А&П" © Copyright 2001-2007. All rights reserved